特别关注：律师“参政”调查

    日期：2006-06-01     作者：杨金志 傅丕毅    阅读：2,497次

    面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。

    近年来，在政府购买服务理念的支撑下，一些发达地区的律师成为党委政府的"高参"，在依法行政中主动参与社会矛盾的预防、化解，既维护了当事人的合法权益，又维护了社会稳定和政府权威。在一些涉及企业改制、房屋拆迁的重大群体事件中，动用大量警力难以解决的问题，在律师的参与下得到比较彻底的解决。但记者同时还发现，律师在参与化解社会矛盾过程中，不少时候因政府行政失当成为被动应战的"救火队员"。

    "参政"化解矛盾渐成风气

    在上海、浙江等东部发达地区，律师在政府依法行政中以专业法律服务解决社会矛盾纠纷已渐成风气。

    在上海，律师参与19个区县政府领导的每周四的信访接待已形成制度。市直属律师事务所的律师志愿团成员每周一、三、五轮流参加市委、市政府的信访接待，每年平均接待来访市民3000多批7000人次左右。

    上海市律师协会会长吕红兵说，由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现，妥善处理了大量群体性上访案件和群体性纠纷案件，运用法律化解了纠纷。

    近年来，在上海、浙江等地，政府已经普遍聘请律师担任法律顾问。如上海浦东新区成立的由７０名资深律师、法学专家组成的法律顾问团，下设涉外经济法律、金融证券、建筑房地产、知识产权、企业改制与资产重组、行政法律．海商海事７个专业组。顾问团的主要职责是：参与新区政府宏观决策合法性和可行性研究；为招商引资、经贸谈判提供法律服务；为新区重大改革方案提供法律意见；协调、化解突发性矛盾纠纷；协助新区领导做好信访接持工作等法律事务。

    同时，上海市律师协会于２００３年组织成立了"为被拆迁人提供法律服务律师志愿团"，目前志愿律师人数已经达到２６４名。自志愿团办公室正式对外办公以来，已经接受咨询２０００多件，律师们合理引导被拆迁人通过法律途径解决拆迁中遇到的问题和纠纷，维护了被拆迁人的合法权益，取得了很好的社会效应。

    成为省委书记的座上"高参"

    ２００４年下半年，在农工民主党浙江省委员会委员唐国华的建议下，２２名职业律师受聘成为浙江省领导下访的随行人员，和省委书记、省长一起参与处理信访问题。受理群众信访时，律师和省委省政府领导坐在一排，前面还放了律师的牌子。

    杭州临安市昌化镇许多农民认为杭徽高速公路(临安段)的土地征用标准过低，多年来向有关部门多次反映和交涉均无结果，省委书记习近平在下访临安市过程中，他们向省委书记面对面地反映。邱雪良是当时省领导下访的随访律师，在接访现场，他就土地征用标准、拆迁安置等问题从法律层面向上访群众逐一进行解答，并回答了有关领导的现场法律咨询。有了律师的法律知识支撑，省委书记当场作出批示，要求临安市依据法律，按标准给上访农民进行补偿。这场多年来的群体性上访活动就此息访。

    从２００５年开始，浙江省在全省范围内推广"党政领导接待群众来访律师随同制度"，效果良好。例如，在嘉兴市，每月１５日为市直属律师参与市长电话接听，接待群众来访，为领导处理涉法信访问题提供法律服务。

    出任政府法律顾问、成为地方党政领导"高参"后，一些律师成为"排雷专家"，成功地排除了一些矛盾隐患。

    上海市虹口区怡泉浴室于２００３年１２月３日发生锅炉爆炸，造成七死七伤的重大事故。虹口区司法局指派天一律师事务所主任、区政府法律顾问张善美，为涉嫌擅改锅炉装置的浴室业主、犯罪嫌疑人黄永彬提供法律援助。

    同年１２月８日，张善美被邀请参加由区政府组织召开的事故处理专项会议。由于浴室无力承担对外赔偿责任，会议上有人提出，先由政府垫资处理善后方案。凭借律师的职业敏感，张善美当即深感此举不妥。张善美说："面对在场的政府各部门领导，说还是不说我犹豫不决。前后思索几分钟后，本着政治责任感和求真务实的精神，我再也按捺不住。"

    她建议，应由事故发生地的怡泉浴室业主向政府借资处理善后事宜，而不是政府主动垫资，垫资虽然是政府出于好心之举，但其实是政府越位，把矛盾往自己身上揽。这是因为：第一，如果是垫资，需要得到所有责任人的认可，而当时无法确定所有的责任人，因此会拖延处理事故赔偿的时间，容易导致受害者及其亲属情绪波动；第二，如果是垫资，责任人有可能以没有得到所有责任人的认可为由而逃避责任；第三，在未确定具体赔偿金额时，赔偿总额不能确定。而采用借款的方式，责任主体明确，可以尽快赔偿到受害人。事故处理完毕后，怡泉浴室可以追诉其他的相关责任人，待收回其他责任人的赔偿金后再归还给政府。这个方案得到虹口区领导的高度重视，区政府最后决定采纳。

    接受采访的专家认为，律师做政府"高参"的主要意义在于：监督、提醒、帮助政府依法行政，预防社会矛盾的发生，把不稳定的苗头消灭在萌芽状态。

    莫让行政失当影响律师作用

    一些律师和群众反映，在不少地方，政府大多是在与群众的矛盾到了无法调和、坐不到一起时才想到律师；不少矛盾当事人对律师参与政府工作过程的的身份和作用心存疑虑，许多群众依然是"信访不信法"。究其根源主要在于政府制定政策不尽合理，行政方式粗放粗暴，解决问题不够公平公正。

    接受采访的有关专家认为，要充分发挥律师等社会中介组织在依法行政中化解社会矛盾的作用，就要在立法、行政的源头全过程多让律师知晓、参与，听取从律师等渠道传达过来的社会意见，解决社会矛盾纠纷时尊重法律而不是领导拍脑袋、暗箱操作。否则，律师化解老矛盾的进程，远远赶不上政府制造新矛盾的速度。

    上海诚建成律师事务所主任杨振裕是上海"为被拆迁人提供法律服务律师志愿团"成员。他说："律师说是为拆迁户提供服务，其实大部分时间是在为动迁人提供服务，让他们做到规范。动迁矛盾的责任主要在拆迁一方，如果能够公开公正公平，能够做到规范，杜绝暗箱操作，矛盾就不会这么多、这么激烈。"

    杨振裕举了一个例子：２００５年，上海的一个动迁安置基地，在２０００多户已经动迁完毕之后，动迁公司给后动迁的１４２户人家每家加了５万元钱，并签订合同。先动迁居民到政府上访，要求动迁标准前后一致。这１４２户人家之后还有２０００户，加上先期动迁的２０００户，如果每家加５万元，就需要２个亿。

    此后，杨振裕协助政府做了大量工作。同时，政府向１４２户人家发公开信公开道歉，免去一位镇党委副书记和２名经办人员的职务。发公开信的时候，找了三家快递公司都不愿意送，只好通过邮局送挂号信，有几十户人家就是不签收。后来，只好发动干部、党员、亲属上门，一家一户做工作。将近两个多月做下来，现在已经有１２０多户同意把合同还出来，但仍有一些人家不愿交合同。

    对于此事，杨振裕深有感触地说："政府操作一定要规范，前后标准一定要一致！"在这件事里，政府的本意是让这１４２户人家早点迁走，但是没有考虑到其他大多数居民的利益，导致行政失误，花了大量精力来亡羊补牢。

    不少律师反映，由于行政不规范、法规不完善，或者法律救济途径已经穷尽，律师在矛盾激化后很难在提供法律服务上有作为，只好充当政府和群众的调停人，干起了"人民调解员"的工作。他们将当前拆迁工作中行政失当和政府支持下的不规范市场行为归纳为三个方面：

    一是政策法规不合理，政策衔接性不够。例如，动迁补偿远低于市场价格，原住房面积少的被动迁人难以购置新的产权房。政府制定的动迁标准在实际操作中根本没有用，标准太低，如果严格按标准来一户都拆不掉。此外，新老动迁政策也没有很好地衔接，有的去年实际动迁，今年正式签订动迁协议，但仍沿用去年的标准，引发动拆迁矛盾纠纷。

    二是违规操作，态度和作风有问题。有的动迁公司违规操作，未取得动迁许可证或未按照有关法定程序，私自动迁甚至强迁。有的动迁工作人员态度恶劣，打骂被动迁人，群众意见很大。因为许多动迁公司是区属企业，很多当事人把动迁公司的作风不好归结为政府的责任。

    三是暗箱操作，补偿不公平。有的动迁公司为了给被拆迁人正式合同以外的补偿，对个案做个别处理。同样的安置情况会出现补偿款的数额有多有少。另外，先动迁居民的补偿款比后动迁的补偿款少的情况较为普遍，造成"钉子户"得益。一旦"内幕"在其他当事人中传播开来，其他群众将迅速反弹，动拆迁矛盾更难解决。

    浙江省委党校行政管理学教授吴锦良认为，在律师参与政府工作过程中，要警惕两种倾向：一是这项制度有可能成为地方领导的政绩工程，律师成为信访现场、政府会议的"法律花瓶"，只看不用；二是在制度设计上应尽量选拔优秀的律师参与信访、法律顾问工作，防止有些素质不高的律师借"曾和领导一起工作"的名义，在外招揽生意。

    建议实行"党政领导接待群众来访律师随同制度"的民主党派人士唐国华说："现在律师参与信访工作的主要方式是在信访现场接受党政领导或上访群众的咨询，律师参与信访工作的范围还应该进一步扩大，比如和职能部门一起参与重大疑难信访案件的法律论证，对一些符合法律援助条件的信访群众引导其按规定的程序申请法律援助或直接为信访群众提供义务的法律援助。"

    接受采访的律师们认为，有效发挥律师在依法行政中化解社会矛盾的作用，至少需要在以下方面着力：律师要充分掌握信息、全程介入，不要出现矛盾才想到律师。上海市律师协会副会长徐晓青说，律师要参与高层听证、咨询，政府的预警信息、维权及稳定的信息要及时传递给律师。

    要把市场行为和志愿行为结合起来，以市场行为为主，只有这样才能建立律师介入的长效机制。徐晓青说，要建立政府购买服务与律师市场化运作、律师志愿服务并行机制，要把政府购买服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务结合起来。只有这样，才能解决律师为困难群体、个体提供优质服务的问题，切实解决指定辩护低于委托辩护服务水平的问题。

    要把诉讼代理和矛盾调解结合起来。律师参与解决社会矛盾纠纷，不是不能做"老娘舅"，扮演"人民调解员"的角色。但律师最擅长的是法律业务，要充分发挥这方面的作用。做到这一点的前提是，政府要树立依法行政的决心，不能让长官意志、行政行为凌驾于法律之上，不能出现"上访不当得益"，法院要依法公开公平公正审判。

    一些政府官员、基层干部和学者对记者表示，为了有效预防和化解社会矛盾，政府必须从具体的利益冲突中超脱出来，要作"中立者"而不是"参与者"，做谈判的组织者而不是谈判方；与此同时，政府应积极培育社会中介组织，向他们购买服务；允许、鼓励和发展优良的社会团体，让社团充分表达利益群体的需求。

    上海市律师协会副会长徐晓青说，当代社会，包括律师事务所在内的社会中介组织在社会生活中发挥的作用逐渐增大。市场和政府的作用不是万能的，在一些"市场失灵"和"政府失灵"的领域，社会中介组织可以发挥有限但是不可替代的作用，成为社会危机事件处理中的一个参与力量。

    社会中介组织的独特作用主要体现在两个方面：一是沟通桥梁，二是平衡机制。徐晓青说，社会中介组织代表一定的利益群体向政府表达要求，而政府也可以通过社会中介组织平衡社会群体的利益，沟通政府与各类利益群体之间的关系，传递政府的各种信息和主张。政府吸纳社会中介组织参与社会治理，不仅可以打幅度降低政府的社会管理成本，更可以构筑社会各方共同参与社会、政治、经济生活的平台。通过沟通，政府可以做出正确的判断和决策。

    譬如，律师在接待处理社会纷争时，其目的是切实维护当事人的合法权益，通过诉讼、仲裁或非诉讼的社会可控渠道，在法律框架内予以化解。化解包括三种：第一，消解，即将矛盾消弭于雏形；第二，调解，即调停平息纷争，防止矛盾激化、扩散；第三，和解，对纷争大、积怨深的问题，做细致的劝导、舒缓工作，放下宿怨和对抗之心达成和平谅解。

    在上海社科院２００５年组织的一次"社会稳定与社会发展问题"研讨会上，与会专家认为，如果政府从利益"中立者"变成利益"参与者"，将导致不同社会群体在涉及各自切身利益的社会行动过程中缺乏平等的利益表达机制。在拆迁和征地这两个目前冲突最为激烈的社会行动中，都可以看到困难群体被排斥在利益分配机制以外，当地政府部门从中谋利。这个"利"既指实际的经济利益，又指能为当事人带来升迁机会的政绩。这样，社会在剥夺困难群体利益的基础上实现了资本的迅速积聚和经济的高速发展。蛋糕越做越大似乎掩盖了它的切法不公，但实际上，利益冲突和社会对立正在不可避免地加大。

    因此，要构建和谐社会，就要构建一个各种分化了的社会利益群体都能够平等有效地进行利益表达的机制，并且这种利益表达机制是常态的、制度化的。构建这种利益表达机制的前提是政府转型：第一，改变以ＧＤＰ增长为唯一（或最重要的）政绩评价标准的思维模式，强调社会各利益群体和谐相处下的经济与社会协调发展；第二，政府要从社会领域适当退出，从各种社会群体间的利益博弈中抽身而出，真正成为利益表达机制的维持者和利益均衡分配的协调者。

    专家们认为，在持续的社会分工和社会分化的进程中，个体将不可避免地从同质性的社会组织形式中挣脱出来，自由地结合为彼此依存的有机体－－社会团体。但是，由于政府管得过死，目前社团还不能有效地成为社会群体利益的表达渠道。这样，群众没有利益团体代表的中间沟通，只有情绪的传染，利益受损者更容易走向极端，并有可能发展出"下层激进主义"的群体行动。