10万基层法律服务工作者面临存废之争

    日期：2008-06-05     作者：张鹏    阅读：5,644次

     10万“二律师”存废之争

2007年10月28日修订通过的《中华人民共和国律师法》于今年6月1日正式生效。

这部法律的第13条规定：没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。

人们由此推想：基层法律服务所将无奈退出诉讼代理领域；全国逾10万基层法律服务工作者（俗称“二律师”）是否应该就此不留踪迹地退出历史舞台？

两所分离

“我们已经听说了这个消息，不过目前并没有收到相关的文件。” 对外界要求将法律服务所清除出基层法律服务市场，安徽省某镇法律服务所张所长有些难以接受，他说：“我们面对的大多是贫困群体，如果说这块真的要退出法律服务市场的话，真正受到伤害的是那些群众。我跟他们打了10多年的交道，太了解他们了，他们需要法律援助，却请不起律师，律师要高价。如果现在把基层法律服务所全部撤掉，农村的法律服务基本就一片空白了。”

在这个6.2万人口的镇上，因为工作的性质，张所长骑着一辆摩托车，在全镇18个行政村间已经奔波了14年，对这里的百姓和这个行业有着特殊的感情。

张所长的办公室设在当地政府大楼内，和司法所办公室同层。地理位置似乎更为直接地反映出了法律服务所的官方色彩和生存之道。

这间办公室只摆有几张桌子，加上两部电话和一些文件柜，一切靠自己的生存压力使得法律服务所不得不尽一切可能节约成本。唯有挂在墙上的由省厅和市局授予的各类牌匾和锦旗，记忆着这个所的业绩，彰显着它的民间评价和存在的合理性。

乡镇司法所与法律服务所一直以来都是“两块牌子，一套人马”。但在今年年初，司法所突然另挂牌独立出这间办公室，电脑和一些本“不属于”法律服务所的办公配备随之搬离。其实这种突然的变动并不仅仅是一种巧合。

张所长介绍：“1986年，我市各乡镇开始设立法律服务所，主要从事人民调解、社会治安综合治理、法制宣传教育等，人员都是从乡镇集体企业负责人、村党支部书记、民办教师等经验丰富者中选调。20世纪90年代是法律服务所最风光的时候，政策支持，农村需要，我们干得也起劲，老百姓也非常信赖我们。那个时候有些乡镇干部下乡可能会找不到饭吃，但是我们下去老百姓还会想办法给做点好吃的。虽然利润微薄，但我们的业务触角很广，提供法律咨询、法律援助，代理诉讼和非诉讼法律事务，受聘担任法律顾问，代写法律文书等等。”

然而，世纪之交似乎成为基层法律服务所命运的一次转折点，其职能、体制和目标几经调整，命运更加扑朔迷离。法律服务所的效益逐年下降，该市自街道一级的法律服务所撤消后，目前注册的法律服务所为9家，在编法律工作者69人，一年的业务收入仅60余万元，人均约1万元。

法律执业市场向正规化方向的迈进已成为不争的事实，市场生存的压力开始使得这些人不得不顾忌正式权力介入时的压力和不平。张所长介绍：“基层司法所作为一级司法行政机构产生于20世纪90年代中期，比基层法律服务所出现约晚10年。司法所无编、无人、无经费，只在形式上成立了机构，一切经费由法律服务所支撑，工作仍由法律工作者承担。上面千条线，下面一根针。法律服务所满足了城市低收入阶层和弱势群体的法律需求，为基层司法行政工作带来方便，而这些工作原本是司法助理员做的。”

“20多年来，我们通过勤奋工作，积极充电，在全国统一法律执业资格考试中取得了执业资格并注册在档。如今，法律服务所收入大幅萎缩，自收困难，自支不足，但我们的工作并没有减轻。在中央惠农政策的大背景下，乡镇农业站、农技站、广播站、兽医站等都转为全额拨款的事业单位，唯独法律服务所不能享受此项待遇；农业税免除后，连村民委员会的工作报酬、办公经费都由财政部门转移支付，但直接为农民提供法律服务的我们，还是自收自支单位，不拿财政款，没有财政编制。农民是弱势群体，法律服务所的生存和发展不可能依靠收取他们的费用，这些年来我们风里来雨里去都在维护他人的权益。如今谁来维护我们的权益？”张所长的话多了几分无奈之情。

存废之争

与简陋的法律服务所相反，该市某律师事务所里人头攒动。李律师对于新《律师法》的某些变动，有自己的看法，“其实取消基层法律工作者是大势所趋，国家正在逐步改变城乡二元化结构，法律服务作为公民最基本的社会要求必然要成为改革的先头兵，这是一个必然环节。”

与李律师的中立态度不同的是，许多律师坚定地认为：《律师法》规定没有取得律师执业证书的人员，不得从事诉讼代理或者辩护业务，根据《立法法》第79条的规定，《律师法》的效力应当高于司法部的规章，因此，司法部规章中与《律师法》规定相冲突的部分是无效的，基层法律工作者向当事人有偿提供法律服务是一种违法行为。

唯一能触动李律师和同行们敏感神经的或许就是，在我国13亿人口中只有14.3万名执业律师，而且地区分布不平衡，尤其在经济欠发达地区，律师严重短缺。这个数字远覆盖不了广大农村地区。

有人分析，2000年开始的对法律工作者执业资格、执业登记、聘用管理和监督检查的规定，就反映出国家权力对社会发展所带来的“法律服务需求”正规化的一个管理方式转向。事实上，这个转向没有出现预计的法律服务所日益消亡出低端法律服务市场的现象。最开始甚至仍然出现了服务所和人员数量的增加现象，这当然可以解释为共生关系破除后的惯性，但没有需求，“惯性”这种物理概念，能够轻易地用在“人合”的法律服务行业上吗？

法律服务所并不会完全，也不可能一下子完全从法律服务市场中消失。这是由其所服务的特殊人群、特殊标的额的案件所决定的。这个观点从张所长口中得到了佐证。

他告诉记者：“我们市人口为75万，其中农业人口60余万，却只有3家律师事务所，17名执业律师。另外，那些鸡毛蒜皮的村里事很难入律师的‘法眼’。我认识的一位律师表示，就是没有案子，也不接那些没钱又费时的案子。而我们的服务是提供给那些进城务工人员和农村中的弱势群体，服务类型多是四五百元的普通民事诉讼（收费1000元的算大案），20元的代书，低至5元到10元的法律咨询，以及一家收取每年800元到1000元的法律顾问。”

律师普遍反映基层法律工作者法律知识欠缺，无法胜任法律执业工作。但张所长认为在低端法律服务市场中，脑力劳动并不占据主导的功能，更多的是需要进行基层调查、案卷整理等繁琐工作。于是，有人总结：在这个不被律师看好的市场上，搏斗的选手们一起登台，基本就构成了中老年运动会。

那么法律工作者到底占领了农村多大的法律服务市场？

目前基层的司法行政工作，在乡镇有5种形式的载体：司法所、法律服务所、人民调解委员会、社区矫正办公室、法律援助站。

独立挂牌后的司法所义务为群众提供一些法律服务，但覆盖力度尚待时日、服务效果需要检验；对于乡镇人民调解委员会，如果没有专业人员，而单靠行政干部兼职和聘用业务调解员，也难以实现正常化、规范化；社区矫正工作还止于一种形式；我国迟至2003年才颁布《法律援助条例》。即使这样，全国每年需要法律援助的案件超过70万件，实际得到援助的案件不足1/4，在农村的覆盖面很小。如果撤消法律服务所而完全依赖法律援助措施，政府每年需要从律师事务所中进行购买，这个投入显然很大。

在一个正规化程度不高、正规纠纷解决力量还无法进入的法律服务市场竞争领域中，这种未纳入正规化轨道的“知识传送者”就像乡村的邮递员一样，向广大农村地区传递着法律知识，他们在中国法制化的渐进进程中，显然还有着存在的特定意义。

民间反应

随着《中华人民共和国律师法》于今年6月1日生效，律师界与法律工作者围绕法律服务所的存废之争正愈演愈烈。

法律工作者认为国家既然对基层法律服务工作者颁发了“准生证”，就应当允许基层法律服务工作者为社会提供法律服务。这是基层法律服务工作者最基本的生存权和工作权！律师辩驳：那不过是司法部的规章，法律工作从来就不是解决生存权和工作权的职业。如果只为了生存和工作，法律的神圣性将无从谈起。一方面是法律的庄严，一方面是弱势群体市场的法律需求。中国有中国的特色。存废之争似乎一时难以偃旗息鼓。

2008年3月28日，部分省的基层法律服务工作者要求与司法部高层领导人就“2008年6月1日以后，中国基层法律服务工作者的诉讼代理权”问题进行对话。

四川省成都市武侯区蜀汉法律服务所李双德主任在接受本刊记者采访时说：“合理预计我国基层法律服务工作者的人数是12.2万至19万人之间。但因为我们没有行业协会，在全国人大和全国政协中没有自己的代表。所以立法的声音极其微弱。”

4月3日下午，作为基层法律服务工作者的代表，李双德见到了司法部公证律师工作指导司基层法律服务处处长蒋建峰。

李双德告诉记者：“我与蒋处长就基层法律服务工作者的诉讼代理权和《基层法律服务法》的立法等问题进行了对话。蒋处长认为司法部的部门规章，在法律上的效力的确非常低。但他表示，司法部非常重视基层法律服务工作，农村和城市社区低收入群体非常需要，也离不开基层法律服务工作者提供的‘低收费’法律服务。今年6月1日以后，中国基层法律服务工作者在法院办理诉讼业务有法律上的障碍；但是让中国基层法律服务工作者退出诉讼业务又是不现实的。司法部正在调研，并与有关部门协调，以期妥善解决基层法律服务工作者在今年6月1日以后的诉讼代理权问题。”

对于法律工作者而言，从制度性的鼓励到国家层面的制度性退出，这种制度决策的力量最终取决于正规法律服务能力的加强。

记者在某市司法局网站上看到4月 16日出台的《关于推进我市律师业发展的若干意见》的文件，其中指出将制定措施，充实律师队伍；拓展律师业务领域；鼓励律师事务所立足基层社区、服务普通百姓。

然而在目前正规化力量还远远无法渗透的情况下，如何为占中国人口主要成分的广大农民提供符合其经济、文化水平的低廉、快捷、有效的法律服务，直接关系到基层社会的稳定。人少勤快的基层法律工作者所拥有的丰富的基层工作经验是他们最大的优势，那么由需要实现正规化的非正规军完成这一正规力量渗入的任务，并不失为一个明智的选择。