小贩与城管冲突屡现 专家:城管执法亟须规范

来源：正义网     日期：2011-09-19         阅读：2,737次

小贩与城管冲突屡现 专家:城管执法亟须规范

城管执法现场

“我们省拟出台全国首部规范相对集中的行政处罚权范本《甘肃省城管执法指南》(下称《指南》)。眼下已经推出第三稿,正在征集意见。”9月9日,甘肃省政府法制办副主任马占元告诉记者,该省政府法制办、城管部门与清华大学法学院公法研究中心合作草拟《指南》,旨在规范城管执法行为,化解城管执法中的突出矛盾。  

眼下,城管执法中的突出矛盾和症结是什么?规范性文件、立法是否有助于化解矛盾?日前,记者进行了深入走访。

小贩:罚钱了,咋还拿东西

9月4日晚上,在北京市石景山区某小区门前,一个姑娘用电烤箱烤着羊肉串,她的妈妈负责收费,她身边还站着两位等候的顾客。突然,娘俩二话不说,断了电、拎起烤箱就走。  

“哎,肉串还没给我呢?”一位顾客追问。  

“城管来了!”姑娘边走边说,同时提醒周围的小摊贩们快跑。  

“最让人恨的是,他们(城管)罚钱了,还要拿走东西(烧烤工具),被罚已经白干了,咋还拿东西?”姑娘说,她们来自东北,靠烧烤维持生活。  

近年来,随着城市化进程的加快,小商贩与城管人员之间的矛盾也日渐突出。  

2009年5月,沈阳小贩夏俊峰在与城管执法人员发生冲突后,持刀猛刺城管执法人员,导致2人死亡、1人重伤。同年12月,他以故意杀人罪被判处死刑。2011年8月28日,西安市火车站广场,一名城管人员被占道经营的水果商贩用棍子打倒在地;8月底,昆明市五华区城管人员与小贩冲突,小贩被打伤住院……  

“城管人员和小商小贩的矛盾,实际上是城市整洁秩序与生存权之间的矛盾。”清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授告诉记者,从城管角度讲,负有维护城市整洁、卫生的职责;而从小商小贩角度讲,他需要谋生,如果不能摆摊,可能没有生路。  

第十一届全国人大代表、广东省律师协会名誉会长陈舒也赞同这种观点。她认为:“除非所有人都就业,商业模式都改成超市、商场,没有街头小商小贩,矛盾才能彻底解决。但是从现在社会发展水平来看,不可能完全取缔小摊贩。”

城管人员:围观群众大多指责我们

“在维护市容市貌的日常巡查执法过程中,只要和被管理对象发生冲突,围观的群众大多指责我们。”9月7日,甘肃省庆阳市西峰区城管执法队队长孙守瑗向记者讲述了执法时的尴尬。  

孙守瑗介绍,一次,他们队的小李、小耿在西峰区南大街巡查时,见一对老夫妇各自推一辆人力三轮车在西峰区南街幼儿园门前叫卖,便上前警告并要求其入市经营。没想到,老夫妇不仅不走开,还高声责骂两名执法人员,招来路人围观。有的群众还责怪他们欺负老年人、弱势群体,两位老人更是表示“罚款没门,市场就是不进”。  

“这种情况下,城管执法人员非常尴尬。”孙守瑗表示,他们在维护市容市貌时,常常遭遇被管理对象不服从管理,群众不理解,在遭受辱骂、殴打(未致严重后果)时公安不能及时出警,“甚至在派出所调解时,民警也往往劝我们别和老百姓较真儿。”  

城管执法还存在其他难题。西峰区城管执法局局长徐存明告诉记者,因为没有停车检查、暂扣驾驶证、行驶证、车辆的执法权,在检查散装物体拉运车时,大部分司机拒绝停车,导致检查、处罚都无法进行;一些建筑工地院内扬尘、污水外流,城管队员想进入勘察,但是往往被拒之门外;在政府组织的违章建筑拆除过程中,城管人员与被管理对象容易发生激烈冲突……  

“城管执法缺乏上位法。”马占元告诉记者,城管执法工作中,存在政策法规不配套的问题。就甘肃省城管执法而言,其城市管理相对集中处罚权(行政处罚法、行政强制法中对城管执法的性质描述)工作涉及7个政府部门50多项处罚权,所有处罚均是借助有关法律、法规或者个别条款执行的,个别条款有时与该行业的大法衔接不上,有时规定的执法主体也不明,“我们期待《指南》尽快出台,也希望能推动城管立法。”  

法学专家:城管执法亟须规范  

“小贩与城管冲突的症结是市场设置问题。”余凌云分析认为,解决矛盾的关键在于,要给小摊贩一个正常经营的场所,如划定一定区域的跳蚤市场等。  

“但实践中,政府往往一厢情愿设置一些市场,提供了场所,要求小贩去经营,但是没有人气,小贩没有活路,还是要上街。”余凌云建议,政府设置市场时要让公众参与,听听群众的意见,考虑居民的生活习惯,设置方便居民、生意红火的市场。  

余凌云说,《指南》是一个执行性规定,是一种对下级城管部门理解法律、具体执法的指导性意见。《指南》可以有效解决城管执法中存在的职权界限不清问题,“如‘黑车’问题,必须有几个要件才构成非法运营:以营利为目的,向不特定人招揽生意,运营路线是按照顾客要求设计的。这样便可以排除朋友之间AA制的‘拼车’行为。”  

此外,《指南》将注重完善城管执法中的程序问题,“为杜绝机械、粗暴执法,对执法语言、动作都要进行规范。”  

人大代表:全国立法不太可能  

一些城市已经走在前面,9月6日,武汉市政府常务会议通过《武汉市市容环境卫生管理条例》修正案草案,本月拟提请该市人大常委会审议。8月底,《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》正式提交深圳市人大常委会初审。草案首次以立法形式确定了道路、环保、食品安全、文化市场等11项执法权。  

“立法有助于化解城管和小贩之间的矛盾。”陈舒表示,自2008年《广州市城市管理综合执法条例》出台后,群众对城管的满意度提升,“城管执法规范程度提高了,群众也知道有些事情不合适,不必非要违章违规来做。”  

然而,也有评论认为,深圳市确立城管的11项立法权,是帮助城管“扩权”。陈舒不赞同这种观点:“谈不上扩权或限权,因为城管部门的执法权是委托来的,各个地方有根据自己情况改变的权限。”余凌云认为,依据行政处罚法,各省政府可以确定具体城管执法内容,并提交该省人大常委会报备。  

近年来,有多位全国人大代表建议建立“城市管理综合执法法律制度”。但也有学者认为,城管都是“借”法执法,出台关于其执法的法律没有创设性,不太可能全国统一立法。  

对此,余凌云表示:“即便是‘借法’执法,‘借过来’之后,也需要统一梳理,以给出城管执法权的全貌;再者,‘借法’之后,各类执法权之间的‘磨合’也是个问题,从实践情况看,还是迫切需要统一城管执法程序。”  

陈舒则认为“不太可能出现全国大法”,因为对道路、环保、食品安全等,国家均已有专门法,城管执法是委托执法行为,依据专门法即可。“立法只是给个指引、规范,问题的最终解决还是需要社会发展、利益平衡。”