反垄断法实施3年向行政垄断和国有大企业亮黄牌

来源：法制网     日期：2011-12-28         阅读：3,206次

向行政垄断和国有大企业垄断亮黄牌

反垄断法实施3年步入深水区

进入2011年年底，中国社会科学院法学所研究员王晓晔明显忙碌起来。作为反垄断法专家，邀请她讲座的反垄断法执法机构和企业明显增多。

反垄断法继2008年出台之后再次火了。

“反垄断法实施3年之后，今年通过几起典型案件的处理，消除了人们在实施之初的疑虑，提高了反垄断法的威望和震慑力。”王晓晔说。

广东省政府纠错河源市政府

反垄断法实施之初，很多人担心它成为“没有牙齿的老虎”。

公众的疑虑一方面来自行政垄断。反垄断法规定，对于政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为，由其上级机关责令改正。业内专家也预测，反垄断法对于行政垄断可能无能为力；另一发面来自于国有大企业是否将获得豁免，不适用反垄断法。

但是今年的两起案件都对此进行了有力诠释。

一起案件发生在广东。2010年1月8日，广东省某市政府召开政府工作会议，决定落实省政府加强道路交通安全管理，推广应用卫星定位汽车行驶记录仪。

会议纪要中，市政府明确指定新时空导航科技有限公司自行筹建的卫星定位汽车行驶监控平台为市级监控平台，要求该市其余几家GPS运营商必须将所属车辆的监控数据信息上传至新时空公司平台。

此后，市物价局依据该会议纪要，又批复同意新时空公司对其他GPS运营商收取每台车每月不高于30元的数据接入服务费。

2010年5月12日，市政府办公室印发了《强制推广应用卫星定位汽车行驶记录仪工作方案》，明确要求全市重点车辆必须将实时监控数据接入市政府指定的市级监控平台。

2010年11月11日，该市政府又召开政府工作会议，形成市政府工作会议纪要，重申了上述要求，并要求交警部门对未将监控数据上传至新时空公司平台的车辆，一律不予通过车辆年审。

一系列会议纪要引发了厂商的强烈不满。2011年1月26日，3家GPS运营商联名向广东省工商局投诉，称市政府涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争。

“投诉信写得非常专业。”反垄断法专家、北京大学法学院教授盛杰民说。

广东省工商局收到投诉材料非常重视，经过调查发现，市政府不恰当的介入，严重破坏了当地GPS运营商的市场竞争格局。工商机关认定，市政府的行政行为超出了法定权限和上级有关政策要求，导致排除、限制竞争的后果，违反了反垄断法的规定，构成行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为。

广东省工商局向广东省政府建议依法纠正该市政府上述滥用行政权力排除、限制竞争行为。2011年6月12日，广东省政府作出复议决定，决定撤销市政府具体行政行为。

“许多人质疑行政垄断能反吗？反垄断法执法机关只有建议权不就是摆设吗？”盛杰民说，“事实证明并非如此。”

国有大企业不豁免

今年反垄断法实施中的另一起典型案件是发改委对中国电信和中国联通进行反垄断调查案。

今年夏天，盛杰民接到了发改委的研讨会邀请。

“事先并没有说什么内容，到那儿一听，我真的一震。以前反垄断都是针对跨国公司，针对国有大企业不是冒天下之大不韪吗？”盛杰民说。

反垄断法第七条规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”很多人解读这一条的内涵是：反垄断法不适用国有大企业。

一个可以佐证的事实是，2008年中国联通网通合并时，已经达到了经营者集中的申报标准，却没有申报，让学者们非常失望。

仔细研究发改委提供的“证据”后，盛杰民发现发改委的确下了功夫。对相关市场的界定、市场占有率的认定、垄断行为的表现以及对竞争的影响等，分析得有理有据。

“举报信不是凭感觉写的。可以看出来，举报者很高的竞争意识和电信知识。”盛杰民说。

11月9日，央视“新闻30分”报道，国家发改委针对中国电信和中国联通在中国宽带入网市场的垄断行为进行调查。

这起案件自此进入公众视野。

这是自反垄断法生效以来，执法机构查处的第一件涉及国有企业的案件，也是第一次以反垄断法和相关政策法规为依据同国企垄断直面对决。

很多网友高呼“发改委V5（威武）”，更多网友则“畅想”下一个被“收拾”的将是“三桶油”，可见垄断之害“深入人心”。

王晓晔告诉《法制日报》记者，电信和联通各自在中国南部和北部提供宽带入网服务，他们互联互通的程度不是很高，两家电信企业在它们各自相关的区域市场上都是几乎占百分之百的份额，毫无疑问是垄断性企业。同时，因价格歧视和价格挤压而产生了排除限制竞争。

但反垄断法对国有企业特别对国有大企业的确是一个全新的法律制度，相当多的国有大企业认为这个法律专门是针对跨国公司的。最近她在深圳给国有企业讲座时，还有的企业认为，“国企需要发展，国家是否应该给予特殊保护？”

王晓晔说，这起案子是违法者对反垄断法几乎一无所知的情况下出现的，作为一个教育的过程，执法机关可以对涉及国有大企业的第一案从轻处罚。因为电信业是一个被监管的行业，宽带接入价格一定程度上受到了政府监管。既然存在价格监管，被监管的企业很容易误解，以为他们的价格行为只要不违反行业监管就是合法的。

但是考虑到“上行下效”，这个案子的处理结果对国有大企业、跨国公司都有很大影响，且执法机关必须考虑公平原则，对相同情况下的违法企业不能存在歧视性的待遇，王晓晔建议，是否接受两家公司的承诺必须慎重。

“尽管目前两家公司已经申请反垄断中止调查，案件进行至此已经具有标杆性意义，但是反垄断调查是止步还是破冰，博弈中承诺能够执行到什么程度将决定反垄断法的走向。”一位业内人士说。

跨国公司并购申报明显增多

除了反行政垄断和反国有大企业垄断之外，今年的反垄断执法还有可圈可点的地方。

工商部门今年对江苏省连云港市一家建筑材料和建筑机械行业协会成立的混凝土委员会及5家企业进行了处罚。

这家协会和企业通过制定“行业自律条款”及“检查处罚规定”等形式，划分市场，限制其他企业承接工程和供货。工商部门认为，协会客观上限制了预拌混凝土区域市场的竞争，属于反垄断法所禁止的“分割销售市场”的垄断协议。

最终协会和企业被罚款75万元。

细心的人也会发现在商务部的反垄断执法中，受理经营者集中案件数量直线上升，从2008年的17件上升至今年的200件左右，其中不少是跨国公司并购的申报。王晓晔说，“这说明中国的反垄断法与美国反托拉斯法、欧洲的反垄断法一样，是最具影响的反垄断法之一。”

而发改委反垄断执法中，除了电信联通案外，也剑指其他领域。今年对山东两家企业首次开出了高达700万的罚单。

更多的人在考虑问题时也会多了“一根弦”：是否违反反垄断法。

湖南的一位消费者在4S店修车后，发现汽车配件价格高得离谱，再调查原来是配件只能在4S店拿到，于是以配件垄断为由将企业和4S店告上法庭，虽然最近法院一审驳回其诉讼请求，但是诉求仍然得到不少消费者的认同。更为典型的是在网络业，尤其是面对淘宝、百度等“大佬”时，往往第一反应是违反反垄断法。

“竞争文化就是靠一个个典型案例培育出来的。”盛杰民说，“电信联通遭到调查以来，关注反垄断法的多了，最近还有人跟我说我们学校的食堂就是垄断呢。但是垄断不是那么容易界定的，尤其是互联网市场，相关市场和市场占有率的争论很大，反垄断法实施仍面临挑战。”