常委会委员热议民诉法 建言公益诉讼

来源：法制网     日期：2011-11-10         阅读：2,104次

常委会委员热议民诉法 建言公益诉讼

十一届全国人大常委会第二十三次会议举行分组会

近年来，我国环境污染和食品安全事故不断发生，一些全国人大代表和专家学者多次提出，应当在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。

近日举行的十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的民事诉讼法修正案草案首次增加了公益诉讼制度，规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

审议中，常委委员对立法建立公益诉讼制度普遍赞成，同时也提出进一步完善这一制度的建议。

应赋予公民提起公益诉讼的权利

近年来，我国环境污染和食品安全事故不断发生，一些全国人大代表和专家学者多次提出，应当在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。

近日举行的十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的民事诉讼法修正案草案首次增加了公益诉讼制度，规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

审议中，常委委员对立法建立公益诉讼制度普遍赞成，同时也提出进一步完善这一制度的建议。一些委员建议，应当赋予公民提起公益诉讼的权利。

增加公益诉讼制度影响深远

“现在环境污染及侵害消费者权益的事件有增多的趋势，但提起公益诉讼于法无据。”刘振伟委员说，草案新增加的公益诉讼制度，是此次民诉法修改的一大亮点，其影响是深远的。

陈秀榕委员也认为，公益诉讼是为了保护社会公共利益和国家利益而提起的诉讼。社会各界长期以来一直呼吁建立公益诉讼制度。这次修改民诉法，赋予有关机关、社会团体对损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼的权力，回应了社会关切，是草案的突出亮点之一。

“在程序法层面建立公益诉讼制度，是我国民诉立法的重大进步，对这一点应予充分肯定。”南振中委员说。

草案规定比较原则应当细化

“草案对公益诉讼制度的规定比较原则，建议细化相关规定。”刘振伟委员提出，比如，受理公益诉讼案件是否应设定一定的条件；行政机关能否提起公益诉讼；社会团体提起公益诉讼是否应得到相关授权；提起诉讼的主体是否包括利益受到损害的直接当事人；当事人提起的普通侵权诉讼与公益诉讼在程序上如何衔接；公益诉讼的受理法院适用怎样的审判程序等问题，都应进一步明确。

朱永新委员也提出一连串的问题：草案中的有关机关、社会团体如何界定？机关好理解，是指政府及其各种机构，社会团体是指什么？是指人民团体还是包括所有的社会团体，是否包括各种备案登记的民间组织？这些组织如何确认？另外，公民联名可不可以提起诉讼？比如有单位在家门口建污染企业、堆放大量垃圾等造成很大的污染，居民集体联名提起诉讼行不行？

应扩大提起公益诉讼的主体

“我国民诉法中适当地规定公益诉讼的问题是必要的，但要从我国的国情出发，要慎重设置这一制度。”列席会议的全国人大内务司法委员会委员戴玉忠说，草案规定的公益诉讼的起诉主体用“有关机关”的表述不合适。一是有关机关的表述不明确，民事诉讼本来是平等主体之间的诉讼，公益诉讼是一种授权性的诉讼，这种授权应明确授予哪个单位的。二是我国与社会公共利益有关的机关很多，党的机关、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等等，都与公众利益有关，都能够成为诉讼的主体吗？显然，党的机关、人大机关、审判机关是不能作为公益诉讼主体的，剩下的就是行政机关和检察机关，用“有关机关”的表述是不合适的。三是我国的行政机关作为公益案件起诉主体也有问题。一方面我国的行政机关权力比较广泛，像这次草案提到的环境污染、食品安全等公共安全问题，政府都有主管部门，都有权对企业、社会组织造成这样的公益侵权案件进行查处，保护公民的合法权益，不必作为诉讼主体再将案件起诉到法院。我国的行政机关不同于西方国家的行政机关，西方国家的行政机关一般不直接介入经济和市场活动，而我们的行政机关是党领导下的代表人民利益、为人民办事的政府机关，在招商引资、建设开发等经济活动中都直接参与，也可能是公益案件侵权主体或共同侵权主体。目前，不宜把行政机关作为我国公益案件的起诉主体。

“在我国现在的国情下，有些公益案件赋予人民团体、社会团体作为公益案件起诉主体，是可以的。”戴玉忠委员说，我国的工会、妇联、共青团作为人民团体，它代表着广大职工、广大妇女和广大青年的利益，赋予这样的人民团体和社会团体公益案件的起诉权，是可以考虑的。

南振中委员则提出，草案关于公益诉讼的规定，将原告主体限定在“有关机关和社会团体”的范围内，未赋予公民和其他组织、法人单位独立诉权。而环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等实体法都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。

“建议草案对公益诉讼的原告范围作适当调整，使公民及其他法人单位均可通过公益诉讼维护社会公共利益。”南振中委员说。

丛斌委员也认为，诉讼主体应当是三种类型：公民、有关机关和社会团体。公民是自然人，法人和自然人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的。对于公益事业的损害，公民理应有提起诉讼的权利，理应有维护公共利益的责任。

赋予检察机关提起公益诉讼权

    在分组审议民事诉讼法修正案草案时，全国人大常委会委员邹萍建议，明确赋予检察机关有提起公益诉讼的权力，使检察机关为构建和谐社会，维护国家和广大人民利益发挥更大的作用。

邹萍委员认为，民诉法修改应该把公益诉讼该由谁提起的问题明确下来。公益诉讼是指社会团体、国家机关对损害国家利益或社会公共利益的民事行为向人民法院提起诉讼，其目的是保护国家的利益，维护社会公共秩序和良好的风俗。比如国有资产通过有偿转让、改制等民事流转渠道造成的损失流失，环境污染、经济活动中的不正当竞争等等，在现实生活中类似这种公益诉讼的现象是经常发生的。

“对国家和社会公共利益受损的状况，检察院作为法律的监督机关不能袖手旁观。”邹萍委员说，检察机关要参加公益诉讼。通过法律赋予检察机关提起公益诉讼的权力，当国家的利益和社会公共的利益受到民事行为侵害时，检察机关就能以原告的身份讨公道。世界上许多国家都规定，检察机关对侵害国家公共利益有提起民事诉讼的权利。

应当进一步扩大公益诉讼范围

    在分组审议民事诉讼法修正案草案时，全国人大常委会委员严以新建议，进一步扩大公益诉讼的范围。

严以新委员提出，损害社会公共利益的行为包括下列情形：一是污染环境、虐待动物等造成重大社会影响；二是垄断、不正当竞争侵害众多消费者合法权益的；三是侵害、破坏、浪费公共设施等国有资产的；四是检察机关认定应当提出诉讼的其他行为。

严以新委员建议，将草案有关规定修改为：对损害社会公共利益的行为，检察机关与有关机关、社会团体可以作为共同诉讼人，向人民法院提出诉讼。

明确定义社会公共利益的概念

    在分组审议民事诉讼法修正案草案时，全国人大常委会委员任茂东提出，要用法律来定义社会公共利益的概念。

任茂东委员提出，草案关于公益诉讼的规定有以下问题需要加以明确，以增加其可操作性：

一是要用法律定义社会公共利益的概念和诉讼主体。是以人数多少来定位“社会公共利益”，还是从公共资源和财产的角度来理解“社会公共利益”，抑或是其他标准。国有资产流失、违法强拆文物古迹的行为，是否损害社会公共利益？还有，社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里。民事诉讼法对涉及国家利益、集体利益的诉讼作出了明确规定，草案关于公益诉讼的规定要与其衔接好。

二是处理好公益诉讼与政府行为的关系。依照草案规定，只要损害社会公共利益的行为，有关机关和社会团体就可以提起诉讼。政府出台政策，制定文件，会涉及公众利益。这些行为应当排除在条款适用范围之外，草案对此应作出一些限制性规定。

三是处理好公益诉讼与多人共同诉讼的关系。许多情况下，损害公共利益的行为，表现为损害了多人利益。对损害多人利益的行为，公民个人可以依法提起共同诉讼。实践中，公益诉讼和共同诉讼的关系怎样处理，针对同一行为是否可以同时提起两种诉讼，应当明确。

四是公益诉讼的被告向谁承担民事责任问题。被告因污染环境所支付的赔偿款是给国家，还是给受到损害的公民个人或组织。对此也应明确规定。