法制日报：追责"以罚代刑" 执法不能大事化小

来源：法制日报     日期：2011-03-30         阅读：4,127次

检察机关通过介入监督行政执法机关的执法活动,在第一时间掌握行政执法机关的第一手处罚情况,可以全面了解行政执法机关“以罚代刑”的情况,从而可以随时监督其移送案件,惩治犯罪分子,惩处渎职人员

宁夏一些行政执法机关,近年来对涉嫌犯罪的案件不向公安、检察机关移送；在国土资源等执法过程中,不同程度存在以行政处罚代替刑事责任追究、大事化小的问题。针对这一问题,宁夏三级检察院将通过向行政执法机关发出《检察意见书》进行监督,提出具体的纠正意见(3月28日新华网)。

对于“以罚代刑”的问题,以往我们通常只关注公安机关,检察机关的监督重点也在于公安机关对刑事案件的“以罚代刑”、“降格处理”上。而近年来,行政机关的“以罚代刑”、有案不移,放纵刑事犯罪也呈愈演愈烈的局面。例如,工商、质检等执法机关对于制售假冒伪劣产品的涉嫌犯罪案件,不移送公安机关立案侦查,而“以罚代刑”,降格处理；国土等执法部门对于非法倒卖土地等涉嫌犯罪的案件,不移送公安机关立案侦查,而“以罚代刑”,降格处理。在一些重大食品安全事件中,比如“三聚氰胺事件”、“瘦肉精事件”中,均存在一些行政执法机关人员放纵犯罪、“以罚代刑”的现象。

正是存在一些行政执法机关“以罚代刑”的现象,才让一些地方的市场经济秩序遭到严重破坏,法制的尊严被践踏。对于这些行为,以往检察机关往往只是在案件被揭露后,或者引发社会舆论极大反响后,才介入侦查,追究相关国家工作人员渎职的刑事责任。但是,这样的做法存在很大局限性,因为国家机关工作人员渎职被揭发或者引发舆论强烈反响的案件毕竟是少数,许多“以罚代刑”的案件并不能暴露出来,那么,犯罪分子也好,行政执法人员也罢,在查处机率比较低的情形下,仍然会铤而走险。

因此,检察机关延伸监督领域,健全完善行政执法与刑事司法衔接工作,对于规范行政执法机关的执法活动,促进公正执法,确保公平的市场竞争秩序,维护法律尊严,具有重要意义。因为这种监督具有及时、动态,全面性,检察机关通过介入监督行政执法机关的执法活动,在第一时间掌握行政执法机关的第一手处罚情况,可以全面了解行政执法机关“以罚代刑”的情况,从而可以随时监督其移送案件,惩治犯罪分子,惩处渎职人员。在一些已经开展这一工作的地方,就已经取得了良好成效,例如在筹办2008年奥运会、新中国成立60周年庆典等大型国事活动中,北京市行政执法执纪机关、公安机关、检察机关加强沟通协调,一批严重破坏市场经济秩序、影响社会稳定的违法犯罪案件得到妥善处理。

需要说明的是,检察机关主动介入行政执法活动是有法律依据的。我国宪法规定,检察机关是法律监督机关。我国刑事诉讼法规定了检察机关有权对国家工作人员贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪进行立案侦查,规定了检察机关对有案不立的现象进行立案监督的权力。2001年7月国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,对行政执法与刑事司法衔接工作提出了要求；2004年3月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》,要求行政机关、公安机关、检察机关树立全局观念、形成打击合力,建立行政执法与刑事执法相衔接的工作机制,推动涉嫌犯罪案件及时进入司法程序；2006年1月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发出《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,又进一步完善和规范了行政执法与刑事执法相衔接工作。

当然,目前开展此项工作还存在许多难点,其一是法律对这种监督形式并没有明确规定,这一监督形式的确立只是体现在一些文件之中;其二,行政执法机关与检察机关的信息共享平台在许多地方仍然没有建立起来,检察机关掌握信息不够充分与及时;其三,有关具体的操作规程和程序仍然不够明确,在实践中,各国家机关之间常常产生分岐,影响了检察机关监督效果和权威性,这些都需要在今后的立法中加以解决。(杨文浩)