上海等四省市试点自行发债 舆论质疑其涉嫌违法

来源：中国经济周刊     日期：2011-11-01         阅读：2,211次

上海等四省市试点自行发债 舆论质疑其涉嫌违法

当人们还在讨论中国的地方政府会否因为巨额的地方债务而出现危机时，严厉的房地产宏观调控不仅让房地产企业出现资金链断裂的风险，更让习惯于以土地、房产税为主要财政收入的地方政府感到了一种从未有过的“生存压力”。

有评论指出，如果要缓和中央和地方政府之间的关系，就必须缓解地方政府目前面临的“资金紧张”的困境。

10月20日，财政部的一则消息让地方政府看到了希望。当日，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》(下称《办法》)，《办法》规定，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债试点，并指出，债券为记账式固定利率附息债券，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额，分别占国务院批准的发债规模的50%。

为了避免出现资不抵债的情况，要求试点省市建立偿债保障机制，并要求地方政府及时披露经济运行和财政收支状况等指标。

消息一出，舆论炸锅。

有评论认为，根据中国现行《预算法》规定，地方政府不得自主发债。此次试点是否有违法之嫌？更有学者指出，如果此《办法》全面推广，是否意味着将“白条”合法化？在地方政府结构性债务还未理顺之际，地方政府发债是否会引起更深一轮的地方政府信誉危机？

特殊时期的过渡办法

“这明显是决策层为了解决当下地方政府融资难的一种具有过渡性质的办法。”一位不愿透露姓名的财政部专家告诉《中国经济周刊》，现在地方政府的压力很大，中央要求的保障房建设需要资金，银行又不能给地方融资平台贷款，地方政府债务问题又没有理清楚，在这样的情况下，为了帮助地方政府筹得资金，中央必须有所动作。

但上述专家表示，在《预算法》调整之前，并不适宜再放开地方政府自行发债的口子，这样做很容易导致各地再去寻租。

中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年直言，地方政府发债是中国财政体制的一项重大变化，未经全国人大审议、批准，立法程序上似有不妥。他认为，地方债的偿还若由中央财政担保，会引发地方政府的“道德风险”，借的冲动强，还的责任弱，埋下债务危机的祸根。

但在国务院发展研究中心宏观研究部副部长魏加宁看来，由于地方政府现在没有太多的融资渠道，使得它们长期过度依赖于银行信贷和土地出让。“现在，银行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隐性债务风险就会立即显现出来。”

魏加宁认为，让有条件的地方政府自主发债，与银行贷款相比，风险可能更小一些。魏加宁认为，发行地方债可能不是最优的，但是就目前而言，它要比银行贷款方式更好。因为它的责任主体更明确，约束环节更多，市场反应更灵敏，风险能够及时得到释放。

毕竟，在市场条件下，地方政府自主发债，不等于说地方政府发的债就一定有人会买，投资者不是“傻子”，如果地方政府的工作没有做到位，哪个投资者会买？

从“代理”到“自行”

事实上，虽然国务院此次批复的发债计划只是在给定规模的前提下自行发债，而不是真正意义上的自主发债，但毫无疑问是历史性的突破。

安邦咨询研究员李浩认为，鉴于历史原因，允许地方政府发债一直以来被认为是危险的举动，而迟迟得不到放行。

清朝末年，两广总督岑春煊向朝廷提出，希望以“息借民款”的方式申请发债300万元以办地方要政，但由于种种原因未能成行。这位清末重臣或许没有想到，他的这一举动从此打破了在中国历代皇朝中央集权的制度下地方政府不能自主发债的情况。

随后，地方债呈泛滥之势，也成为新中国成立后禁止地方发债的历史根源。而在改革开放后，不少地方政府在上世纪80年代末期曾大量自主发行地方债，他们往往是强行摊牌给基层单位，弄得企业怨声载道，因此在1993年这一行为被国务院制止。

李浩认为，上世纪90年代初，当时的广东国投以地方政府背书而举债所造成的巨大损失，一度使得外资对中国政府的信用完全丧失了信心。

所以，在1995年颁布的《预算法》第28条明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

直到1997年亚洲金融危机爆发和2009年金融风暴席卷全球之时，国务院才同意由中央代发地方政府债券并列入升级预算管理的方式帮助地方解决融资问题。

“这次将发债模式从中央代理变为自行发债，意味着决策层在为《预算法》的修改做准备。”上述财政部专家认为，而《预算法》相关条文修改并通过，将为今后地方自主发债做铺垫。

据了解，自行发债与自主发债区别在于，自行发债是指总的指标由中央分配，例如发行规模，怎么利用，未来偿还等。而自主发债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自负，自行发债是中央代发与自主发债之间的一种过渡，也是一种准备。

应成立“地方政府债券审核委员会”

事实上，在目前允许地方政府发债的大多数国家，都会要求地方政府在发债时必须遵守除短期债务外，只能用于基础性和公益性投资项目的“黄金规则”。

目前的试点范围仅限于省市一级政府发债，如果试点扩大，将要涉及允许到哪些层级的政府发债、地方债资金规模上限设定、如何审批、评估、监管、担保、惩罚等一系列问题。

“而这些问题目前我们并没有一个完备的细则。”上述财政部专家认为，地方政府发债，需要决策层在“门槛”上下工夫，可以发，但门槛一定要高，一定要让地方政府全面、慎重地考虑发债带来的利益和风险。

李浩认为，尽管中央给定了四省市发债的总体规模，但历史证明，只要闸门一开，资金就会像海绵吸水一样无孔不入。地方使用方式可以很灵活，甚至可以像信贷额度一样，提前预支额度，从银行或其他金融机构套取巨额资金。

对此，中诚信托有限责任公司首席经济学家许均华建议，要成立地方政府债券审核委员会，作为地方政府债券的发行审批机构，该机构可以挂靠在财政部下。地方政府发债的规模必须纳入政府举债整体规模预算和国家整体投资规模预算之中。

同时，要严格资金运用，明确地方政府债券资金只能用于地方基础建设和公用事业发展，严禁发新债还旧债。

此外，还要明确地方党政一把手是地方政府债券的第一责任人，这种责任在债券存续期间，不因党政一把手个人的职位变动而解除，从而避免地方政府党政一把手通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金事件的发生。