特别关注：律师“参政”调查

    日期：2006-06-02     作者：杨金志 傅丕毅    阅读：2,363次

    面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事 矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。

    近年来，在政府购买服务理念的支撑下，一些发达地区的律师成为党委政府的"高参"，在依法行政中主动参与社会矛盾的预防、化解，既维护了当事人的合法权益，又维护了社会稳定和政府权威。在一些涉及企业改制、房屋拆迁的重大群体事件中，动用大量警力难以解决的问题，在律师的参与下得到比较彻底的解决。但记者同时还发现，律师在参与化解社会矛盾过程中，不少时候因政府行政失当成为被动应战的"救火队员"。

    "参政"化解矛盾渐成风气

    在上海、浙江等东部发达地区，律师在政府依法行政中以专业法律服务解决社会矛盾纠纷已渐成风气。

    在上海，律师参与19个区县政府领导的每周四的信访接待已形成制度。市直属律师事务所的律师志愿团成员每周一、三、五轮流参加市委、市政府的信访接待，每年平均接待来访市民3000多批7000人次左右。

    上海市律师协会会长吕红兵说，由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现，妥善处理了大量群体性上访案件和群体性纠纷案件，运用法律化解了纠纷。

    近年来，在上海、浙江等地，政府已经普遍聘请律师担任法律顾问。如上海浦东新区成立的由７０名资深律师、法学专家组成的法律顾问团，下设涉外经济法律、金融证券、建筑房地产、知识产权、企业改制与资产重组、行政法律．海商海事７个专业组。顾问团的主要职责是：参与新区政府宏观决策合法性和可行性研究；为招商引资、经贸谈判提供法律服务；为新区重大改革方案提供法律意见；协调、化解突发性矛盾纠纷；协助新区领导做好信访接持工作等法律事务。

    同时，上海市律师协会于２００３年组织成立了"为被拆迁人提供法律服务律师志愿团"，目前志愿律师人数已经达到２６４名。自志愿团办公室正式对外办公以来，已经接受咨询２０００多件，律师们合理引导被拆迁人通过法律途径解决拆迁中遇到的问题和纠纷，维护了被拆迁人的合法权益，取得了很好的社会效应。

    成为省委书记的座上"高参"

    ２００４年下半年，在农工民主党浙江省委员会委员唐国华的建议下，２２名职业律师受聘成为浙江省领导下访的随行人员，和省委书记、省长一起参与处理信访问题。受理群众信访时，律师和省委省政府领导坐在一排，前面还放了律师的牌子。

    杭州临安市昌化镇许多农民认为杭徽高速公路(临安段)的土地征用标准过低，多年来向有关部门多次反映和交涉均无结果，省委书记习近平在下访临安市过程中，他们向省委书记面对面地反映。邱雪良是当时省领导下访的随访律师，在接访现场，他就土地征用标准、拆迁安置等问题从法律层面向上访群众逐一进行解答，并回答了有关领导的现场法律咨询。有了律师的法律知识支撑，省委书记当场作出批示，要求临安市依据法律，按标准给上访农民进行补偿。这场多年来的群体性上访活动就此息访。

    从２００５年开始，浙江省在全省范围内推广"党政领导接待群众来访律师随同制度"，效果良好。例如，在嘉兴市，每月１５日为市直属律师参与市长电话接听，接待群众来访，为领导处理涉法信访问题提供法律服务。

    出任政府法律顾问、成为地方党政领导"高参"后，一些律师成为"排雷专家"，成功地排除了一些矛盾隐患。

    上海市虹口区怡泉浴室于２００３年１２月３日发生锅炉爆炸，造成七死七伤的重大事故。虹口区司法局指派天一律师事务所主任、区政府法律顾问张善美，为涉嫌擅改锅炉装置的浴室业主、犯罪嫌疑人黄永彬提供法律援助。

    同年１２月８日，张善美被邀请参加由区政府组织召开的事故处理专项会议。由于浴室无力承担对外赔偿责任，会议上有人提出，先由政府垫资处理善后方案。凭借律师的职业敏感，张善美当即深感此举不妥。张善美说："面对在场的政府各部门领导，说还是不说我犹豫不决。前后思索几分钟后，本着政治责任感和求真务实的精神，我再也按捺不住。"

    她建议，应由事故发生地的怡泉浴室业主向政府借资处理善后事宜，而不是政府主动垫资，垫资虽然是政府出于好心之举，但其实是政府越位，把矛盾往自己身上揽。这是因为：第一，如果是垫资，需要得到所有责任人的认可，而当时无法确定所有的责任人，因此会拖延处理事故赔偿的时间，容易导致受害者及其亲属情绪波动；第二，如果是垫资，责任人有可能以没有得到所有责任人的认可为由而逃避责任；第三，在未确定具体赔偿金额时，赔偿总额不能确定。而采用借款的方式，责任主体明确，可以尽快赔偿到受害人。事故处理完毕后，怡泉浴室可以追诉其他的相关责任人，待收回其他责任人的赔偿金后再归还给政府。这个方案得到虹口区领导的高度重视，区政府最后决定采纳。

    接受采访的专家认为，律师做政府"高参"的主要意义在于：监督、提醒、帮助政府依法行政，预防社会矛盾的发生，把不稳定的苗头消灭在萌芽状态。

    莫让行政失当影响律师作用

    一些律师和群众反映，在不少地方，政府大多是在与群众的矛盾到了无法调和、坐不到一起时才想到律师；不少矛盾当事人对律师参与政府工作过程的的身份和作用心存疑虑，许多群众依然是"信访不信法"。究其根源主要在于政府制定政策不尽合理，行政方式粗放粗暴，解决问题不够公平公正。

    接受采访的有关专家认为，要充分发挥律师等社会中介组织在依法行政中化解社会矛盾的作用，就要在立法、行政的源头全过程多让律师知晓、参与，听取从律师等渠道传达过来的社会意见，解决社会矛盾纠纷时尊重法律而不是领导拍脑袋、暗箱操作。否则，律师化解老矛盾的进程，远远赶不上政府制造新矛盾的速度。

    上海诚建成律师事务所主任杨振裕是上海"为被拆迁人提供法律服务律师志愿团"成员。他说："律师说是为拆迁户提供服务，其实大部分时间是在为动迁人提供服务，让他们做到规范。动迁矛盾的责任主要在拆迁一方，如果能够公开公正公平，能够做到规范，杜绝暗箱操作，矛盾就不会这么多、这么激烈。"

    杨振裕举了一个例子：２００５年，上海的一个动迁安置基地，在２０００多户已经动迁完毕之后，动迁公司给后动迁的１４２户人家每家加了５万元钱，并签订合同。先动迁居民到政府上访，要求动迁标准前后一致。这１４２户人家之后还有２０００户，加上先期动迁的２０００户，如果每家加５万元，就需要２个亿。

    此后，杨振裕协助政府做了大量工作。同时，政府向１４２户人家发公开信公开道歉，免去一位镇党委副书记和２名经办人员的职务。发公开信的时候，找了三家快递公司都不愿意送，只好通过邮局送挂号信，有几十户人家就是不签收。后来，只好发动干部、党员、亲属上门，一家一户做工作。将近两个多月做下来，现在已经有１２０多户同意把合同还出来，但仍有一些人家不愿交合同。

    对于此事，杨振裕深有感触地说："政府操作一定要规范，前后标准一定要一致！"在这件事里，政府的本意是让这１４２户人家早点迁走，但是没有考虑到其他大多数居民的利益，导致行政失误，花了大量精力来亡羊补牢。

    不少律师反映，由于行政不规范、法规不完善，或者法律救济途径已经穷尽，律师在矛盾激化后很难在提供法律服务上有作为，只好充当政府和群众的调停人，干起了"人民调解员"的工作。他们将当前拆迁工作中行政失当和政府支持下的不规范市场行为归纳为三个方面：

    一是政策法规不合理，政策衔接性不够。例如，动迁补偿远低于市场价格，原住房面积少的被动迁人难以购置新的产权房。政府制定的动迁标准在实际操作中根本没有用，标准太低，如果严格按标准来一户都拆不掉。此外，新老动迁政策也没有很好地衔接，有的去年实际动迁，今年正式签订动迁协议，但仍沿用去年的标准，引发动拆迁矛盾纠纷。

    二是违规操作，态度和作风有问题。有的动迁公司违规操作，未取得动迁许可证或未按照有关法定程序，私自动迁甚至强迁。有的动迁工作人员态度恶劣，打骂被动迁人，群众意见很大。因为许多动迁公司是区属企业，很多当事人把动迁公司的作风不好归结为政府的责任。

    三是暗箱操作，补偿不公平。有的动迁公司为了给被拆迁人正式合同以外的补偿，对个案做个别处理。同样的安置情况会出现补偿款的数额有多有少。另外，先动迁居民的补偿款比后动迁的补偿款少的情况较为普遍，造成"钉子户"得益。一旦"内幕"在其他当事人中传播开来，其他群众将迅速反弹，动拆迁矛盾更难解决。