民政部就慈善信息披露征意见 专家称问责缺失

来源：京华时报     日期：2011-08-29         阅读：1,582次

民政部就慈善信息披露征意见 专家称问责缺失

2011年8月25日晚上7点多，前民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀一脸疲惫地出现在北京师范大学京师大厦里，刚刚下了飞机的他马不停蹄赶到第二届公益媒体研修班的现场。这位从政坛走入民间的公益人此刻感觉有些欣慰又有些不满。就在两天前，由他在两年前推动的中国慈善捐赠信息透明细则――《公益慈善捐助信息披露指引(征求意见稿)》终于出场。

“终于出台了，挺好！但还是有些地方不太妥当，为什么叫‘披露’呢？我当年的想法就是应该叫‘公开’，披露听起来有点像是针对一些不一定非要公开的秘密信息内容，而公开就更正式，并有面向社会公众的意思。”王振耀说。

中国的管理太粗放，许多事情即使下面的人想做也不知道怎么做，没有具体的要求和规定。

信息披露主体更全面 红十字会信息未涉及

王振耀是个追求落实细节的人，对于中国的行政管理方式，他常用“粗放式管理”来形容：“许多事情即使下面的人想做也不知道怎么做，没有具体的要求和规定。”而这一次的意见稿，最大的特点就是出现了许多具体细节说明。

此次征求意见稿，对信息披露主体进行了较为明确的解释：信息披露主体是公益慈善类的社会团体、基金会和民办非企业单位。县级(含县级)以上人民政府及其组成部门和直属机构、公益性群众团体、公益性非营利的事业单位参照实行。

而此前于1999年出台的《公益事业捐赠法》在信息披露方面的规定则非常原则性，只有一句话规定“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督”。同时，2004年的《基金会管理条例》、2006年《基金会信息公布办法》只能约束基金会，而且规定也尚不如此次意见稿具体。

清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜对此表示，明确信息披露主体非常有必要，以往人们只关注少数公募基金会的信息披露情况，其实非公募基金会、社会团体、民办非企业单位也同样接受社会捐赠，也应该披露捐助信息。

关于《指引》中对“县级(含县级)以上人民政府及其组成部门和直属机构、公益性群众团体、公益性非营利的事业单位”为何只用“参照执行”的提法，邓国胜表示：“因为这是民政部出台的《指引》，地方政府、公益性事业单位等由于并非在民政部门登记，因此只能用参照实行的说法。”北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍则更进一步称：作为“指引”本身效力就很弱，“参照执行”的实际意义更小。

虽然此次信息披露主体较以往有所增加，但近段时间曾引起争议的红十字会仍未出现在“指引”办法之内。根据现行法律，红十字会的相关管理制度仍然以《中华人民共和国红十字会法》相关规定为准。

公布时限内容更明确 利益相关信息仍空白

意见稿的细节还体现在捐赠时间的限制和披露内容的说明上。

意见稿指出：信息披露内容包括接受捐赠机构信息、募捐活动信息、接收捐赠信息、捐赠款物使用信息、机构财务信息。日常性捐助信息应在捐赠接受机构收到捐赠后的7个工作日内披露捐赠款物接收信息；重大事件专项信息应在捐赠接受机构收到捐赠后的24小时内披露捐赠款物接受信息或按有关重大事件处置部门要求的时限披露。捐赠款物拨付和使用信息应采取动态方式及时披露。一般应在捐赠款物拨付后一个月内向社会披露，并视情况定期或不定期披露后续信息，信息披露间隔时间不应超过6个月。

对于内容中积极的一面，邓国胜表示，本次意见稿比较具体、详实，首次明确了公益慈善机构公布捐助信息的时限、内容，便于公益慈善机构在公布捐助信息时有章可循，也便于公众和社会按照该标准进行监督。但他同时指出：“披露内容仍然还有些局限，例如缺乏利益相关方信息的披露；在披露时间上，对于一些募集量大的机构，特别是物质捐赠的使用信息，从接受、寻找接受方、运输、交接、使用等过程较长，如果时间太短，可能有难度。”邓国胜认为，由于信息披露的要求比较高，有可能超越了中国慈善事业发展的阶段性特征，估计当前大多数慈善机构做不到，结果很可能是形同虚设。

民间发起的基金会信息公开平台“基金会中心网”总裁程刚则对意见稿覆盖面大而全表示担忧，称“在操作和监督上恐怕难以落实。”民政部社会福利和慈善事业促进司慈善和社会捐助处有关负责人表示：现在还没有涉及到《指引》的执行问题。

“指引”本身无法律效力 《慈善法》出台仍为正解

此次《信息披露指引》公布后，虽然对于捐赠主体及公布信息做了较为全面详细的说明，但评论普遍认为没有相应问责制度。对此，专家称作为“指引”由于没有法律效力，因此不具备约束力，只是起到引导的作用，难以实现问责。

“作为‘指引’效力太弱，别人不按照这个做，也没什么办法。”一向态度严谨的法律专家金锦萍说。

北京华夏经济社会发展研究中心主任饶锦兴则对意见稿有着更多的不理解：“这个‘意见稿’很奇怪地用‘信息披露’一词，内容上也只是对法律规定的信息公开的具体内容、方式做了细化，如果是这样的形式，完全是行业协会就可以做的事。”

“目前意见稿关于信息披露的内容只有纳入《慈善法》或与民政部其它部门规章相互衔接，才能起到约束作用，也才能真正推动捐助信息的披露。”如何让意见稿的内容真正落实，邓国胜再度对《慈善法》表达了期待。饶锦兴也同样表示：“目前中国规范慈善事业的法律法规不健全，尚没有一个统一的法规来规范这些组织的捐赠行为，而即使是对目前不健全的法规，也没有得到有效的执行和监督，在这样的情况下，仅靠一个‘指引’显然效力不足。”

郭美美事件后，中国公众对于公益组织的透明呼声一浪高过一浪。在这种情况下，已酝酿两年之久的“指引”也恰在此时推出，虽然不具备法律效力，难以问责，但其积极性仍不能回避，中国公益事业的泰斗人物徐永光和致力于研究和推动公益组织信息透明化的饶锦兴发出了同样的感叹：“有总比没有好。”

公益慈善组织更新管理 统一行业规范将更准确

就在“指引”向社会公开不足一星期后的26日，在安徽芜湖举行的首届“中国城市公益慈善指数(2011)”发布会上，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，民政部计划将公益慈善类组织，统一从社会组织中拿出，单独由慈善司负责，开展单独的行业监管。公益慈善类组织的“重新划分组织”，此举意味着民政部对这类组织的管理将更清晰，一系列规范性制度也将在更加单纯的背景下进行定位思考。

据了解，民政部民间组织管理局主要负责中国数十万个社会组织的登记注册、指导监察等工作，而慈善司现有职能主要是制定慈善制度和法规，这次将公益慈善机构从众多类别复杂的社会组织中分离出来，单独由慈善司来进行监管、指导，无疑将更有利于对公益组织进行单独监管，更利于尽快实现出台统一的行业规范，实现真正的信息公开。

徐建中说，将公益慈善组织纳入民政部门监管后，监管主体会更加明确，“对慈善组织的法律监督、行政监管、行业自律都会加强。”

中国现代公益之路近年一直在官方与民间两条轨道上共同探索发展，尽管“指引”此前已酝酿两年，但因今年一系列负面事件的出现，让大家对公益领域的每个动作都产生了更多的关注，公众监督也由此大力提升，邓国胜就“指引”的征求意见方式提出自己的想法：“建议《意见稿》能够充分征求捐赠人、专家、基金会、社团、民非等相关方代表的意见，如果仅仅只是网络等方式征集，有优点，但也有一定局限，效果有时不一定好。”

民政部慈善司相关负责人透露，未来《慈善法》立法的方向将对公益慈善行业进行“去行政化”的“行业化管理”，不论公益慈善组织是事业单位还是参照公务员管理的单位，都要符合慈善行业基本规则和法律法规。