官民纠纷“大信访小复议”格局将被打破

来源：法制网     日期：2011-12-27         阅读：4,226次

官民纠纷“大信访小复议”格局将被打破

行政复议委员会风生水起。这一全新的复议制度,2011年在全国大范围推进试点。

根据国务院关于“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会试点”的要求,2008年8月开始,国务院法制办组织行政复议委员会试点。今年,这一试点已扩展至全国19省市区108个单位。

试点的效果是明显的。各试点地区(单位)复议量攀升,信访量下降。专家认为,我国官民争议解决方式,正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。

终结行政首长一言堂

行政复议,是上级行政机关对下级行政机关的行为是否合法适当进行审查的活动。因为启动这一程序,需要行政相对人提出申请,而被审查的对象是行政机关,因此,行政复议和行政诉讼一样,俗称“民告官”。

同是行政机关,上级监督、审查下级,难免“官官相护”,难免行政首长一人说了算。因此,长期以来,行政复议解决行政纠纷的功能,一直难有较大突破。直到2008年开始引入“行政复议委员会”制度改革,它是我国行政复议体制机制的重大创新。

这项变革的核心内容是:行政复议决定,不再由行政首长一个人或者复议机关的几个人说了算,而是由一个委员会集体决策,委员会的组成人员很多来自行政机关外部。“引入社会力量参与,相对集中审理,审案模式追求专业、独立、透明,改变了决策方式。”山东省济宁市政府法制办主任展鑫介绍。

以济宁市政府行政复议委员会为例,这个委员会由27名委员组成,其中外部委员(教授、资深律师等)占比近80%。委员会制度制约了行政机关的长官意志。

三种模式创新运行

从全国看,当前各地行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式,即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权,目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式,即保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议机关在裁决时参考。

国务院法制办有关负责人明确表示,从黑龙江等一些地方的试点情况看,全部或者部分集中行使行政复议权已成为行政复议委员会的主流模式,代表着行政复议制度未来发展方向。

办案机制力求透明

长期以来,老百姓之所以选择“信访不信法”,是因为问题得不到解决。对行政复议,始终打消不了“官官相护”的疑虑,黑龙江省政府法制办副主任林维新分析认为原因主要有三:一是案件审理不公开、决策不透明、决策人员全部是行政机关人员,缺乏社会公信力；二是政府部门本位主义严重,存在违法不纠问题；三是人员素质不高、办案质量不高。

为此,国务院法制办今年加大鼓励地方引入听证审理、调解和解结案、提升外部人士对于行政复议决定的话语权等,创新办案机制,摆脱“暗箱操作”。

今年,广东省政府审理的复议案80%以上是山林土地确权与征地拆迁,全部在实地召开了听证会；浙江省涉及30多起国家、省重点项目征地拆迁案,50%调解结案；北京市石景山区还推出复议申请人可直接点名行政复议委员会委员参与其案件审理。

值得一提的是,今年四川省德阳市政府制定程序规定,明确行政机关两年内再对行政管理对象进行不利性行政行为的,必须向复议机关备案。此举旨在防止行政机关报复性执法,特别是在执法对象有一些违法现象的情况下。河北省明确行政机关不得委托律师参加复议案听证。

纠错力度明显提升

《法制日报》记者从2011年行政复议年度工作会议上获悉:今年以来,广东省行政复议总体纠错率约30%；浙江省衢州市决定撤销、确认违法的行政复议案件,占受案总数的64%；农业部审结13件案件,责令重作的就有4件,纠错率达到30.8%……

试点以来,黑龙江省政府行政复议委员会已审结1500余起案件,总体纠错率达47%,没有发生一起以复议机关为被告的行政诉讼案。

复议委员会制度,正在逐步打消人们对“官官相护”的疑虑,行政复议的公信力在提升。可以说明这一趋势的是,行政复议案件在试点地区和单位普遍增加。

“大信访小复议”变身

据国务院法制办透露,今年前10个月,12个省级政府受理行政复议案件量同比增幅超过10%。

广东省中山市政府行政复议委员会从2009年10月试点开始,案件量一直在攀升。截至今年11月10日,共办理行政复议案件430件,比2010年增长79%,比试点前增长338%,比同期法院的340起多出23.53%,而全市今年到省里上访的批次与人次分别下降64.5%和74.9%。

今年3月,福建省厦门市政府行政复议委员会开始运作。到11月,收到行政复议申请125件,比2010年同期收到的案件量增长了135%。

“复议案件量上升的同时,有关部门的信访量明显开始下降,尤其在土地征收、房屋拆迁、工伤认定、养老保障等社会热点领域表现更为突出。”厦门市政府法制局副局长孙发明说。

目前,黑龙江省包括省政府本级、12个市政府和哈尔滨市各区政府均开展了行政复议委员会工作。全省行政复议案件数量已经超过全省行政诉讼一审案件数量。

专家认为,随着行政复议委员会试点工作的铺开,我国“民告官”争议解决途径,正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。