官员“异地审理”制度化趋势

来源：�望     日期：2011-07-25         阅读：2,275次

官员“异地审理”制度化趋势

什么样的案件采取异地审理方式，还未形成具体的评判标准，尚无规范的制度可供遵照执行

7月19日，贪腐官员许迈永（杭州市原副市长）、姜人杰（苏州市原副市长）被依法核准死刑并执行。

这两人的案件，皆在邻近城市一审。许迈永案，归于浙江省宁波市中级人民法院，姜人杰案则为江苏省南京市中级人民法院。

回溯近年司法实践，此类职务犯罪案件多为异地审理。多名法律界人士告诉《�望》新闻周刊记者，省部级高官腐败跨省异地审理，厅局级干部腐败案件省内异地审理，已是相对固定的司法惯例。

这种做法，原则上有明确依据。刑事诉讼法规定，上级法院可以指定下级法院将案件移送到其他人民法院审判。但是，什么样的案件采取异地审理方式，还未形成具体的评判标准，尚无规范的制度可供遵照执行。

许迈永、姜人杰被核准死刑当日，最高人民法院召开新闻发布会通报称，其与最高人民检察院正酝酿出台文件，进一步规范指定管辖工作，“促使各地法院都能够对影响大的职务犯罪案件扩大异地管辖适用范围，推动异地审理向制度化方向发展”。

源于“关系网干扰办案”

高官贪腐案件异地审理成为常态，是在2001年辽宁“慕马案”（因沈阳市原市长慕绥新、原副市长马向东涉案而得名）之后。

事后公开的资料显示，在马向东一案办理过程中，其妻子章亚非曾使尽浑身解数打通关节，一年中送出去的钱物高达100多万元。

一位当年接近办案人员的人士在接受本刊记者采访时回忆，马向东在看守所时持有手机，可随时与外界联系，“这是非常不可思议的事情”。

为切断马向东、章亚非与外界关系网的联系，中纪委协调司法机关决定，对马向东、章亚非实行异地管辖。对案件查处的干扰，催生了异地审理的“试点”。

其时，江苏刚刚成功办理了无锡邓斌非法集资案，办案水平名声大噪。因此，“中纪委决定将马向东案放到江苏突破”，当年一位办案人员告诉本刊记者。

据其介绍，该部分案件被指定到南京管辖后，马向东的态度发生重大转折，连司法机关尚未掌握的线索，马向东也主动进行了交待。

整个案件共有122名涉案人员被“双规”，最终62人被移送司法机关。根据最高法院指定，江苏省南京市、宿迁市和辽宁省抚顺市、大连市等7个中级法院同时审理。

南京市中级人民法院刑二庭庭长于刚在接受本刊记者采访时说，马向东案的一审，由最高法直接指定南京市中院审理。后者相当重视，派出了一位副院长和刑庭庭长参与审判，“这在普通刑案中，是不多见的”。

于刚介绍，一般而言，最高法在下达指定函前，会告知相关法院；指定函下达后，该指定法院不能拒绝指定管辖。

清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明认为，异地审理主要是排除权力干扰，“因地方权力错综复杂，异地审理对排除关系网干扰起到了至关重要的作用，也是反腐形势发展的要求。”

在7月19日的新闻发布会上，最高法刑事审判第二庭庭长裴显鼎也表示，很多职务犯罪被告人原来在地方和部门担任职务，手中握有一定权力，在人际关系上有影响，如果在当地审理，这种关系可能会影响案件的公正审判。

为了有效排除、预防审判干扰，最高法近年来明确要求各地法院根据个案具体情况，采取异地审理的做法。裴显鼎认为，实践证明这些年来审理的异地管辖案件都取得了非常好的效果，有效排除了案件查处中的各种干扰和阻力，也有效消除了一部分社会公众对审判工作的担忧和误解。

职级不是唯一标准

“慕马案”后，越来越多官员腐败案件实行异地审理。其中，落马的省部级高官基本跨省异地审理，如上海原市委书记陈良宇在天津受审，贵州省政协原主席黄瑶在四川被判死缓，北京市原副市长刘志华在河北，广东省原政协主席陈绍基在重庆，深圳市原市长许宗衡在河南，等等。

厅局级干部腐败案件则大多在省内异地审理。但这也非绝对，比如，2009年的首都机场原董事长李培英受贿贪污案，其人虽位居正厅，但根据最高法院的指定管辖决定，仍采取了跨省异地审理，一审在济南中院，二审是山东省高院。

前述沈阳市原副市长马向东也是正厅级，当年跨省异地审理；而同一腐败窝案中的沈阳市原市长慕绥新是副省部级，却仍在本省内审理。

有分析人士指出，厅局级干部跨省异地审理，可能背后涉及更高级别官员。譬如，黑龙江省绥化原市委书记马德在北京受审前，曾检举了国土资源部原部长田凤山和黑龙江省政协原主席韩桂芝。

通常而言，落马官员级别越高，异地审理的可能性也就越大。不过，职级不是唯一标准。2010年底舆论关注的河北大学醉酒驾驶肇事一案，因嫌疑人李启铭的父亲李刚系事发地点所在的公安分局副局长，此案一审采取市内异地审理方式，由保定市望都县人民法院审理。

而涉及政法系统内部人员的案件，也更加注重发挥异地审理的效用。2009年，浙江省高院、省检察院就联合下发《关于以法院工作人员为被告人的刑事案件实行异地审理的通知》。

于刚认为，官员案件是否选择异地审理，不能一概按照官职和职务来区分；行政级别是一个因素，关键在于嫌疑人在当地政法系统的影响。有三类贪腐官员通常要异地审理：一是当地四套班子的主要负责人，二是重要岗位如组织部门、财政部门等的主要负责人，三是司法官员。

基于类似的考虑，在俗称“民告官”的行政诉讼案件中，指定管辖、异地审理也是法院力推的方向。

中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东对本刊记者说，相关法律及司法解释规定，上级法院认为下级法院行使管辖权可能影响司法公正时，可以指定其他法院管辖。

他指出，指定管辖中所实现的异地审理，在选择法院时应当按照原审法院的级别进行，比如可能判处死刑或者无期徒刑的官员应当由中级人民法院一审。

并非强制性规定

程序如何？纪委、政法委如何调度协调？

在中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德看来，目前国内的官员贪腐案件实行异地审理，只是惯例，并非强制性规定。

配合协调因此非常关键。虽然指定管辖、异地审理由法院来确定，但刑事审判必须以检察院起诉为前提，所以还涉及异地侦查、异地羁押、异地公诉等问题。

有受访专家告诉本刊记者，一些由相关的检察、审判机关具体协调、单个办理的官员腐败案件，因为规定不明、协调不力，就曾出现相互冲突的现象，造成司法尴尬。

但高级别官员腐败案件的异地审理，一般不会出现这种情况。特别是省部级官员落马，受访专家分析，根据现行体制，党内首先会确定如何指定管辖，通常由中央统一协调，“两高”具体实施。

根据公开信息，被指定管辖的省份地市，当地检法两家通常被业内认为办案能力较强，经验较为丰富，“能打硬仗”。

洪道德说，省部级官员腐败案件，中纪委介入查处后，通常先给腐败官员党纪、政纪处分，构成犯罪的，移交最高检。随后，最高检下发指定函，将案件指定给某个省级检察院，进入司法程序后，如果没有特殊情况，该案便由被指定的省级检察院或它的下级检察院立案侦查，再向同级法院提起诉讼。

此前有媒体报道了省部级官员腐败案件的典型的“惩处路线图”。2006年6月，安徽省副省长何闽旭被中纪委‘双规’，三个月后，中纪委将案件移送最高检察院，经最高检指定，案件交给山东省检察院具体查办。案件侦查终结移送起诉后，根据案件管辖规定，山东省高级法院指定临沂市中院管辖。

有些案件则由最高法直接指定。于刚透露，最高法对下级法院实行指定管辖时，大体也能找到一些规律。比如说，指定一些他们认为办案比较规范、执法环境比较好的地方。

制度化障碍

尽管实践中还有一些环节需协调完善，受访法律界人士表示，异地审理最大程度防止了地方权力妨碍审判的独立性和公正性，是目前应对官员腐败很有效的司法模式。

“在不能完全保证司法审判独立的基础上，将异地审判制度化是必要的客观要求。”一名法学专家对本刊记者说。

但制度化也面临一些现实困难。北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，依据中国现行司法体制，腐败案件的官员实行异地审理，需要考量多方面因素及其本身的政治资源，很难用具体条文一一划明、予以固化。

洪道德指出，指定管辖、异地审理的行政色彩还比较浓厚。贪腐案的当事官员，也是刑事诉讼被告人，其享有的权力与其他被告人并无不同，但是，在异地审理中，涉案贪腐官员却没有自己的选择权、抗议权及异议权。洪道德由此建议，在法律上还需进一步完善。

部分受访专家提及异地审理的司法成本问题。有司法业内人士指出，异地审理的困难在于侦查环节，所增加的路途耗费不菲，也面临人生地不熟的地域困难。若再因路途不便，造成证人拒绝出庭作证等，将一定程度影响司法公正。

对此，于刚认为，并非所有的案件都要由提起公诉的审判地检察机关或者法院到当地去调查取证获得材料，如果当地侦查机关取证的材料很完善，审判地的检察机关便可根据该材料起诉。只需异地审判，无需再异地侦查。

陈卫东认为，是否通过指定管辖的方式确保司法公正，关键看被告人在当地审判是否会妨碍司法公正。对于当地党政高层干部、政法机关领导应当实现异地审理，但对于其他普通官员，不宜一刀切地硬性规定异地审理。

李成言表示，虽然异地审理成本较高，但以损失效益换取更大程度的公正，应当是目前一种没有选择的选择。

受访专家同时指出，从长远看，司法审判要减弱行政公权力、“关系网”的干涉，关键在于增强司法机关和司法体制自身的“抗干扰能力”。当前存在的司法腐败问题多发、法律权威不足等现象，不是靠完善异地审理制度就能解决的，最终还是要在制度上保障司法不受地方权力掣肘，寻求司法独立的突破性进展。